Vorig jaar verscheen een onderzoek van Tom de Greef en Maarten Allers waaruit bleek dat samenwerking tussen gemeenten gemiddeld geen besparing oplevert. Om na te gaan waarom dat zo is heeft Tom recent twee casestudies uitgevoerd: één bij een regionale belastingsamenwerking en één bij een regionale sociale dienst.
De overstap op een samenwerkingsverband betekent nogal wat voor de medewerkers. Vóór de samenwerking is sprake van een klein team, hebben medewerkers een divers takenpakket. Lijnen zijn kort en lastige taken worden uitbesteed. In een samenwerkingsband bestaan gespecialiseerde afdelingen en hebben medewerkers een eenzijdiger, gespecialiseerdere taak. Communicatie met andere afdelingen verloopt niet meer face-to-face maar veelal via een ICT-interface. En lastige taken worden intern uitgevoerd (door een daarin gespecialiseerde afdeling).
Door samenwerking zou de doelmatigheid van het uitvoeren van taken kunnen verbeteren. Dat zou kunnen doordat
1.er schaalvoordelen ontstaan en
2. processen en bedrijfsvoering beter worden ingericht.
Schaalvoordelen Uit het onderzoek van Tom blijkt dat er bij belastingsamenwerking inderdaad schaalvoordelen ontstaan. Kosten worden lager, er is over het algemeen minder personeel nodig. Processen kunnen worden geautomatiseerd. Tegelijk is het zo dat de schaalvoordelen voor wat betreft bijvoorbeeld de inkoop van ICT tegenvallen omdat het samenwerkingsverband net als gemeenten te maken hebben met een gemonopoliseerde markt. Bij de onderzochte regionale sociale dienst is in veel mindere mate sprake van schaalvoordelen. Het voordeel van samenwerking op het gebied van de sociale dienst ligt veel meer op het gebied van de kwaliteit van geleverde diensten.
Schaalvoordelen kunnen verder tegenvallen doordat er enkele valkuilen blijken te bestaan. Zo kan de vaak hogere en meer eentonige werkdruk in een samenwerkingsverband de motivatie van medewerkers sterk verlagen, waardoor het ziekteverzuim ook vaak stijgt. Daarnaast is het moeilijk voor kleine gemeenten om de overheadskosten voor deze uitgeplaatste taken te reduceren. Door samenwerkingsverbanden zijn er minder werkplekken nodig in de gemeentehuizen, en staan deze daardoor gedeeltelijk leeg.
Processen en bedrijfsvoering Door samenwerking op het gebied van belastingen blijkt de procesinrichting een stuk eenvoudiger te kunnen worden. Processen worden helderder. Andere voordelen zijn dat er geen of minder gebruik hoeft te worden gemaakt van partijen die een winstoogmerk hebben, dat bezwaren makkelijker en sneller kunnen worden behandeld en dat aanslagen efficiënter kunnen worden ingevorderd.
Tegelijk bleek eerder dus dat er binnen het samenwerkingsverband wel een knip ontstaat in het takenpakket. Terwijl medewerkers voorheen immers makkelijk met elkaar konden overleggen omdat ze allemaal op dezelfde afdeling werken is dat nu een stuk ingewikkelder. Die knip vermindert doelmatigheid juist als de informatieoverdracht niet goed wordt opgevangen. Bij het inrichten van een samenwerkingsverband zou daarom vooraf al veel aandacht moeten worden gegeven aan het inrichten van processen en systemen die de verschillende afdelingen effectief verbinden en ondersteunen bij de werkzaamheden.
Iwan Bean, gemeente Den Haag geeft vanuit de praktijk een reactie op het verhaal van Tom de Greef. Hij is vanuit gemeente Den Haag betrokken bij een samenwerkingsverband tussen tien gemeenten op het gebied van jeugdzorg. Samenwerking kan volgens hem zeker lonen. Dan moet wel aan een aantal voorwaarden worden voldaan:
- Je moet weten wie binnen het samenwerkingsverband waarover gaat
- Je moet de juiste mensen hebben
- Je moet in verbinding blijven met de partners
- Er moet sprake zijn van een gedeeld beeld en gedeeld belang (“goed huwelijk”)
Samenwerking levert ook extra kosten op. Het gaat dan vooral om transactiekosten. Maar uiteindelijk zal de samenwerking zeker lonen. Hierbij geldt echter dat hoe complexer het terrein is waarop wordt samengewerkt, hoe langer het duurt voordat je iets merkt van de lagere kosten.
Marcel Boogers, Universiteit Twente, geeft een reflectie vanuit de wetenschap. COELO-onderzoek richt zich vaak op de kostenkant van een vraagstuk. Maar er is meer over samenwerking te zeggen dan alleen wat het doet voor kosten. Het is daarom goed om onder de motorkap te kijken zoals in dit onderzoek gebeurt. Bij samenwerking nemen inderdaad transactiekosten toe. Het moet een goed huwelijk zijn, maar wel een tussen veel partners (in Den Haag is dus sprake van tien). Het is dan mogelijk om tot goede samenwerking te komen als helder is wat je wilt bereiken met de samenwerking. Dat hoeft geen bedrijfseconomische doelstelling te zijn. Het kan ook gaan om alleen het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening voor de burgers. Helaas focussen samenwerkingsverbanden zelf ook vaak vooral op kostenbesparing.
