Inleiding
De waterschappen (ook wel wetterskip en hoogheemraadschap) vormen een afzonderlijke bestuurslaag. Hun grenzen vallen niet altijd samen met gemeente- of provinciegrenzen, doordat ze samenhangen met waterstaatkundige eenheden. Waterschappen zorgen voor het keren van zee- en rivierwater, regelen het waterpeil, zorgen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en zijn belast met afvalwaterzuivering. Enkele waterschappen beheren daarnaast een deel van het (vaar)wegennet.
De afgelopen decennia nam het aantal waterschappen gestaag af. In 1995 waren er 89 waterschappen, in 2020 zijn er nog 21.
De waterschappen kennen verschillende heffingen om hun taken te bekostigen. Met de watersysteemheffing worden de waterkering (het dijkonderhoud), de waterbeheersing (de waterhoeveelheid in sloten en plassen), het waterkwaliteitsbeheer (kwaliteit van oppervlaktewateren) en in één waterschap (Scheldestromen) het wegenbeheer bekostigd. De overige vier waterschappen met een wegentaak bekostigen het wegenonderhoud via een afzonderlijke wegenheffing. Met de zuiveringsheffing wordt de afvalwaterzuivering bekostigd. Al deze belastingen worden opgelegd op basis van de Waterschapswet.
Op basis van de Waterwet (artikel 7.2) kunnen waterschappen een verontreinigingsheffing opleggen aan ‘directe lozers’; woningen of bedrijven die rechtstreeks lozen op het oppervlaktewater. Het tarief en tariefsysteem zijn gelijk aan die bij de zuiveringsheffing. Omdat slechts een klein deel van de huishoudens een verontreinigingsheffing betaalt, blijft deze heffing verder buiten beschouwing.
Watersysteemheffing
De tarieven van de watersysteemheffing en de wegenheffing komen tot stand door de kosten die waterschappen maken voor het watersysteem (onder meer het regelen van het waterpeil, het dijkonderhoud en de kwaliteit van het oppervlaktewater) en voor het wegenonderhoud om te slaan over belanghebbenden. Dit zijn huishoudens (“ingezetenen”), eigenaren van cultuurgrond (“ongebouwd”), eigenaren van natuurterreinen (“natuur”) en eigenaren van gebouwen (“gebouwd”).
De kosten worden omgeslagen op basis van het uitgangspunt dat de mate van belang bepalend is voor het aandeel in de kosten van een groep. In de Waterschapswet is vastgelegd op welke wijze moet worden bepaald hoe groot het belang is van elke categorie. Allereerst wordt het aandeel dat ingezetenen betalen bepaald. Dit gebeurt op basis van de bevolkingsdichtheid in het waterschapsgebied. Het aandeel van de overige categorieën wordt vervolgens vastgesteld op basis van hun aandeel in de economische waarde van gebouwen (woz-waarde) en grond. De berekende percentages worden vastgelegd in een kostentoedelingsverordening.
Logischerwijs zou verwacht mogen worden dat in waterschappen waar het belang en daarmee het kostenaandeel van ingezetenen groter is, het belang en kostenaandeel van eigenaren van gebouwen ook groter is. Waar veel huishoudens zijn, zijn immers ook veel eigenaren van gebouwen die hun eigendom graag beschermd zien tegen water. Dat komt echter niet tot uitdrukking in de kostentoedeling. Figuur 16 zet het kostenaandeel van ingezetenen af tegen het kostenaandeel van eigenaren van gebouwen. De rode lijn laat zien dat er een negatief verband is, hoe hoger het kostenaandeel van ingezetenen, hoe kleiner het kostenaandeel van gebouwd.[i] Dit is een gevolg van de gevolgde methode om kosten toe te delen. Hier is dus sprake van een weeffout in de Waterschapswet.
Volgens de Waterschapswet is er niet alleen verband tussen belang en betaling, maar ook tussen belang en zeggenschap. Dit uitgangspunt staat bekend als de trits “belang, betaling, zeggenschap”. Het is echter in de praktijk niet zo dat wie meer betaalt ook meer te zeggen krijgt. In de huidige Waterschapswet worden voor betaling namelijk andere belangencategorieën onderscheiden dan voor zeggenschap. Voor betaling zijn dit ingezetenen, gebouwd, ongebouwd en natuur. Voor zeggenschap zijn dit ingezetenen, bedrijven, ongebouwd en natuur. Huiseigenaren hebben dus geen afzonderlijke vertegenwoordiging in het waterschapsbestuur. De wetgever is ervan uitgegaan dat hun belangen worden behartigd door de vertegenwoordigers van de ingezetenen. Huiseigenaren betalen echter wel het grootste aandeel in de kosten.
Figuur 16
Voorstellen nieuw belastingstelsel waterschappen
De OECD heeft in 2013 onderzoek gedaan naar het Nederlandse waterbeheer. Daarbij is onder meer de financiering tegen het licht gehouden. De conclusie was dat het waterbeheer in Nederland goed is geregeld en dat de financiering robuust is, maar dat er in de toekomst meer financiële prikkels nodig zijn om goed om te gaan met water.[ii]
In 2015 is mede naar aanleiding van het OECD-onderzoek de ad-hoccommissie Aanpassing Belastingstelsel (CAB) ingesteld. Deze commissie heeft de houdbaarheid onderzocht van het belastingstelsel van de waterschappen op de middellange termijn. De Unie van Waterschappen heeft in 2018 op basis van het advies van de commissie een aantal voorstellen gepresenteerd om het belastingstelsel aan te passen. Het ging deels om ingrijpende voorstellen die onder meer gevolgen hadden voor de manier waarop kosten worden verdeeld tussen verschillende groepen belastingbetalers. Zo werd onder meer voorgesteld om bij de kostentoedeling tussen eigenaren van gebouwen en grond niet meer te baseren op de economische waarde van het eigendom. In plaats daarvan werd voorgesteld dat waterschappen de kosten zouden moeten gaan verdelen door na te gaan welk deel van de kosten gemaakt wordt voor elke categorie. Veel voorzieningen zijn echter in het belang van meerdere categorieën en het is dan lastig om objectief vast te stellen welk deel voor wie is. Daarnaast is de economische waarde van een eigendom een goede indicator voor het belang dat iemand heeft. Knelpunten die bestaan in de huidige wetgeving kunnen ook met eenvoudigere aanpassingen worden opgelost.[iii]
Besluitvorming over het voorstel heeft lang geduurd. In 2019 werd duidelijk dat er voor de bestaande voorstellen te weinig draagvlak is. Uiteindelijk is in december 2019 besloten om een nieuwe werkgroep in te stellen met vertegenwoordigers van alle waterschappen. De opdracht aan de werkgroep is om de meest acute knelpunten die er in het bestaande belastingstelsel volgens de waterschappen zijn aan te pakken.
Kostenverschillen tussen waterschappen
De kosten van waterbeheer verschillen in Nederland. In het westen van het land moet bijvoorbeeld vanwege de lage ligging veel meer worden gedaan om droge voeten te houden dan in bijvoorbeeld Limburg. De kostenverschillen van gemeenten en provincies worden (deels) gecompenseerd doordat deze overheidslagen een algemene uitkering ontvangen (uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds). Er bestaat echter geen Waterschapsfonds dat kostenverschillen tussen waterschappen compenseert. Waterschappen dekken hun kosten grotendeels met opbrengsten uit de waterschapsheffingen. Hogere kosten betekenen dus ook hogere tarieven.
Waterschapstarieven in deze atlas
In deze atlas geven we de tarieven weer voor de zuiveringsheffing, en het bedrag dat ingezetenen en huiseigenaren betalen voor de watersysteemheffing en de wegenheffing tezamen. Waterschappen kunnen het tarief van de heffing gebouwd binnen hun beheersgebied differentiëren. In die gevallen wordt hier het gewogen gemiddelde gehanteerd, gewogen naar de totale waarde van het onroerend goed. Op de kaarten zijn, om de oriëntatie te vergemakkelijken, ook de gemeentegrenzen ingetekend (dunne zwarte lijnen).
[i] De correlatiecoëfficiënt is 73 procent. Het verband is significant (t=-4,7). Als het kostenaandeel van ingezetenen 1 procentpunt hoger is, dan is het kostenaandeel van gebouwd 1,3 procentpunt lager.
[ii] OECD, 2014, Water Governance in the Netherlands: Fit for the future?, OECS Studies on Water, OECD publishing.
[iii] C. Hoeben (2019), Drastische hervorming watersysteemheffing waterschappen is niet nodig, Weekblad fiscaal recht, 7307, 1301-1306.
Algemeen
Het zuiveren van het Nederlandse afvalwater dat op de riolering wordt geloosd is met ingang van 2000 de exclusieve verantwoordelijkheid van de waterschappen. De waterschappen beheren in totaal circa 320 zuiveringsinstallaties.[i]
Mutatie
De zuiveringsheffing is het sterkst gestegen in Hollandse Delta, namelijk met 8,9 procent (15,15 euro). Het waterschap heeft een achterstand in de vernieuwing en het onderhoud van de bezittingen die betrekking hebben op de waterzuivering. Er moet daarom de komende jaren fors worden geïnvesteerd. De heffing daalt in 1 waterschap, namelijk De Stichtse Rijnlanden. Het tarief daalt hier met 2,0 procent (3,96 euro). Het waterschap heeft de afgelopen jaren voldoende reserves opgebouwd en kan daarom het tarief nu verlagen.
Kwijtschelding
Tot 2016 was het in alle waterschappen mogelijk kwijtschelding aan te vragen voor zowel de zuiveringsheffing als de ingezetenenheffing. Vanaf 2017 is in Delfland en in Schieland en de Krimpenerwaard geen kwijtschelding meer mogelijk voor de zuiveringsheffing. In alle waterschappen is nog wel kwijtschelding mogelijk voor de ingezetenenheffing. Voor waterschappen gelden bij kwijtschelding dezelfde voorwaarden als voor gemeenten (zie de tekst bij kaart 40 en 41). Van de huidige 21 waterschappen hanteren 20 een kwijtscheldingsnorm van 100 procent. Alleen De Dommel hanteert een minder ruimhartige kwijtscheldingsnorm van 95 procent.
[i] Unie van Waterschappen, Waterschapsspiegel 2018. ’s-Gravenhage: Unie van waterschappen, blz. 33.
[ii] Gewogen naar het aantal vervuilingseenheden van huishoudens.
In dit tabblad vindt u alle kaarten met betrekking tot de watersysteem- en wegenheffing en een beschrijving.
De legenda staat niet standaard in beeld. Deze kunt u zien door linksboven op “>>”te klikken. Links bovenin staan ook de knoppen waarmee u kunt in- en uitzoomen. Als u op een gemeente klikt verschijnt een pop-up met de gemeentenaam en de voor die gemeente geldende waarde (bijvoorbeeld het bedrag, de hoogte van de mutatie of het tariefsysteem) voor de betreffende kaart.
Onder de kaart en de tekst vindt u bij veel kaarten nog een figuur met een rode lijn. In deze figuur zijn alle gemeenten gerangschikt van laagste naar hoogste waarde.
Voor uitgangspunten en berekeningswijzen en de pdf versie van de Atlas zie de Atlas van de lokale lasten. In de pdf-versie van de Atlas vindt u ook een overzicht van de ontwikkelingen van de decentrale belastingen op macroniveau.
Indien u geïnteresseerd bent in een berekening van de lasten voor een specifiek huishouden in een specifieke gemeente, kan dit via de Lokale lasten calculator.
In dit tabblad vindt u alle kaarten met betrekking tot totale waterschapslasten en een beschrijving.
De legenda staat niet standaard in beeld. Deze kunt u zien door linksboven op “>>”te klikken. Hierdoor verschijnt de legenda. Links bovenin staan ook de knoppen waarmee u kunt in- en uitzoomen. Als u op een gemeente klikt verschijnt een pop-up met de gemeentenaam en de voor die gemeente geldende waarde (bijvoorbeeld het bedrag, de hoogte van de mutatie of het tariefsysteem) voor de betreffende kaart.
Onder de kaart en de tekst vindt u bij veel kaarten nog een figuur met een rode lijn. In deze figuur zijn alle gemeenten gerangschikt van laagste naar hoogste waarde.
Voor uitgangspunten en berekeningswijzen en de PDF versie van de Atlas zie de Atlas van de lokale lasten. In de PDF-versie van de Atlas vindt u ook een overzicht van de ontwikkelingen van de decentrale belastingen op macroniveau.
Indien u geïnteresseerd bent in een berekening van de lasten voor een specifiek huishouden in een specifieke gemeente, kan dit via de Lokale lasten calculator, die u kunt vinden onder het tabblad ‘Wat betaal ik waar?’ op onze website.