Inleiding
De waterschappen (ook wel wetterskip en hoogheemraadschap) vormen een afzonderlijke bestuurslaag. Hun grenzen vallen niet altijd samen met gemeente- of provinciegrenzen, doordat ze samenhangen met waterstaatkundige eenheden. Waterschappen zorgen voor het keren van zee- en rivierwater, regelen het waterpeil, zorgen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en zijn belast met afvalwaterzuivering. Enkele waterschappen beheren daarnaast een deel van het (vaar)wegennet.
De afgelopen decennia nam het aantal waterschappen gestaag af. In 1995 waren er 89 waterschappen, in 2019 zijn er nog 21.
De waterschappen kennen verschillende heffingen om hun taken te bekostigen. Met de watersysteemheffing worden de waterkering (het dijkonderhoud), de waterbeheersing (de waterhoeveelheid in sloten en plassen), het waterkwaliteitsbeheer (kwaliteit van oppervlaktewateren) en in één waterschap (Scheldestromen) het wegenbeheer bekostigd. De overige vier waterschappen met een wegentaak bekostigen het wegenonderhoud via een afzonderlijke wegenheffing. Met de zuiveringsheffing wordt de afvalwaterzuivering bekostigd. Al deze belastingen worden opgelegd op basis van de Waterschapswet.
Op basis van de Waterwet (artikel 7.2) kunnen waterschappen een verontreinigingsheffing opleggen aan ‘directe lozers’; woningen of bedrijven die rechtstreeks lozen op het oppervlaktewater. Het tarief en tariefsysteem zijn gelijk aan die bij de zuiveringsheffing. Omdat slechts een klein deel van de huishoudens een verontreinigingsheffing betaalt, blijft deze heffing verder buiten beschouwing.
Watersysteemheffing
De tarieven van de watersysteemheffing en de wegenheffing komen tot stand door de kosten die waterschappen maken voor het watersysteem (onder meer het regelen van het waterpeil, het dijkonderhoud en de kwaliteit van het oppervlaktewater) en voor het wegenonderhoud om te slaan over belanghebbenden. Dit zijn huishoudens (“ingezetenen”), eigenaren van cultuurgrond (“ongebouwd”), eigenaren van natuurterreinen (“natuur”) en eigenaren van gebouwen (“gebouwd”).
De kosten worden omgeslagen op basis van het uitgangspunt dat de mate van belang bepalend is voor het aandeel in de kosten van een groep. In de Waterschapswet is vastgelegd op welke wijze moet worden bepaald hoe groot het belang is van elke categorie. Allereerst wordt het aandeel dat ingezetenen betalen bepaald. Dit gebeurt op basis van de bevolkingsdichtheid in het waterschapsgebied. Het aandeel van de overige categorieën wordt vervolgens vastgesteld op basis van hun aandeel in de economische waarde van gebouwen (woz-waarde) en grond. De berekende percentages worden vastgelegd in een kostentoedelingsverordening.
Logischerwijs zou verwacht mogen worden dat in waterschappen waar het belang en daarmee het kostenaandeel van ingezetenen groter is, het belang en kostenaandeel van eigenaren van gebouwen ook groter is. Waar veel huishoudens zijn, zijn immers ook veel eigenaren van gebouwen die hun eigendom graag beschermd zien tegen water. Dat komt echter niet tot uitdrukking in de kostentoedeling. Figuur 14 zet het kostenaandeel van ingezetenen af tegen het kostenaandeel van eigenaren van gebouwen. De rode lijn laat zien dat er een negatief verband is, hoe hoger het kostenaandeel van ingezetenen, hoe kleiner het kostenaandeel van gebouwd.[i] Dit is een gevolg van de gevolgde methode om kosten toe te delen. Hier is dus sprake van een weeffout in de Waterschapswet.
Figuur 14 Verband tussen kostenaandeel van ingezetenen en van gebouwd
Volgens de Waterschapswet is er niet alleen verband tussen belang en betaling, maar ook tussen belang en zeggenschap. Dit uitgangspunt staat bekend als de trits “belang, betaling, zeggenschap”. Het is echter in de praktijk niet zo dat wie meer betaalt ook meer te zeggen krijgt. In de huidige Waterschapswet worden voor betaling namelijk andere belangencategorieën onderscheiden dan voor zeggenschap. Voor betaling zijn dit ingezetenen, gebouwd, ongebouwd en natuur. Voor zeggenschap zijn dit ingezetenen, bedrijven, ongebouwd en natuur. Huiseigenaren hebben dus geen afzonderlijke vertegenwoordiging in het waterschapsbestuur. De wetgever is ervan uitgegaan dat hun belangen worden behartigd door de vertegenwoordigers van de ingezetenen. Huiseigenaren betalen echter wel het grootste aandeel in de kosten.
Voorstellen nieuw belastingstelsel waterschappen
De OECD heeft in 2013 onderzoek gedaan naar het Nederlandse waterbeheer. Daarbij is onder meer de financiering tegen het licht gehouden. De conclusie was dat het waterbeheer in Nederland goed is geregeld en dat de financiering robuust is, maar dat er in de toekomst meer financiële prikkels nodig zijn om goed om te gaan met water.[ii]
In 2015 is mede naar aanleiding van het OECD-onderzoek de adhoc-commissie Aanpassing Belastingstelsel (CAB) ingesteld. Deze commissie heeft de houdbaarheid onderzocht van het belastingstelsel van de waterschappen op de middellange termijn. De Unie van Waterschappen heeft in 2018 op basis van het advies van de commissie een aantal voorstellen gepresenteerd om het belastingstelsel aan te passen. Een van de voorstellen is om de manier waarop kosten worden verdeeld tussen de belastinggroepen aan te passen. Het kostenaandeel van eigenaren van gebouwen en grond zou in eerste instantie moeten worden bepaald op basis van het voorzieningenniveau voor beide groepen, het aandeel van ingezetenen (zoals nu ook gebeurt) op basis van bevolkingsdichtheid. Vervolgens zou het bestuur nog kunnen bijsturen en kostenaandelen aanpassen als dat het belang beter weergeeft. De categorie natuur gaat volgens het voorstel als afzonderlijke categorie verdwijnen en weer onderdeel worden van de categorie ongebouwd. Maar, eigenaren van natuurterreinen betalen volgens het voorstel niet het volledige tarief dat geldt voor ongebouwd. Een deel moet worden betaald door de andere groepen belastingbetalers. December 2018 zouden de waterschappen zich uitspreken over het voorstel. De Unie van Waterschappen heeft de besluitvorming echter uitgesteld tot na de waterschapsverkiezingen van 20 maart 2019.
Kostenverschillen tussen waterschappen
De kosten van waterbeheer verschillen in Nederland. In het westen van het land moet bijvoorbeeld vanwege de lage ligging veel meer worden gedaan om droge voeten te houden dan in bijvoorbeeld Limburg. De kostenverschillen van gemeenten en provincies worden (deels) gecompenseerd doordat deze overheidslagen een algemene uitkering ontvangen (uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds). Er bestaat echter geen Waterschapsfonds dat kostenverschillen tussen waterschappen compenseert. Waterschappen dekken de kosten grotendeels opbrengsten uit de waterschapsheffingen. Hogere kosten betekent dus ook hogere tarieven.
Waterschapstarieven in deze atlas
In deze atlas geven we de tarieven weer voor de zuiveringsheffing, en het bedrag dat ingezetenen en huiseigenaren betalen voor de watersysteemheffing en de wegenheffing tezamen. Waterschappen kunnen het tarief van de heffing gebouwd binnen hun beheersgebied differentiëren. In die gevallen wordt hier het gewogen gemiddelde gehanteerd, gewogen naar de totale waarde van het onroerend goed. Op de kaarten zijn, om de oriëntatie te vergemakkelijken, ook de gemeentegrenzen ingetekend (dunne zwarte lijnen).
[i] De correlatiecoëfficiënt is 74 procent. Het verband is significant (t=-4,7). Als het kostenaandeel van ingezetenen 1 procentpunt hoger is, dan is het kostenaandeel van gebouwd 1,3 procentpunt lager.
[ii] OECD, 2014, Water Governance in the Netherlands: Fit for the future?, OECS Studies on Water, OECD publishing.
Algemeen
Het zuiveren van het Nederlandse afvalwater dat op de riolering wordt geloosd is met ingang van 2000 de exclusieve verantwoordelijkheid van de waterschappen. De waterschappen beheren in totaal 327 zuiveringsinstallaties.[i]
Tarieven
Waterschappen bekostigen de afvalwaterzuivering via een zuiveringsheffing die wordt opgebracht door huishoudens en bedrijven binnen hun beheersgebied. Deze heffing vindt plaats op basis van de Waterschapswet. De grondslag wordt gevormd door het aantal vervuilingseenheden. Meerpersoonshuishoudens worden aangeslagen voor drie vervuilingseenheden, alleenwonenden voor één. Voor meerpersoonshuishoudens varieert het tarief van 144 euro in waterschap Limburg tot 281 euro in Delfland. Het gewogen gemiddelde bedraagt 172 euro.[ii] Dit is 1,6 procent hoger dan vorig jaar (2,68 euro).
Kwijtschelding
Tot 2016 was het in alle waterschappen mogelijk kwijtschelding aan te vragen voor zowel de zuiveringsheffing als de ingezetenenheffing. Vanaf 2017 is in Delfland en in Schieland en de Krimpenerwaard geen kwijtschelding meer mogelijk voor de zuiveringsheffing. In alle waterschappen is nog wel kwijtschelding mogelijk voor de ingezetenenheffing. Voor waterschappen gelden bij kwijtschelding dezelfde voorwaarden als voor gemeenten (zie de tekst bij kaart 40 en 41). Van de huidige 21 waterschappen hanteren 20 een kwijtscheldingsnorm van 100 procent. Alleen De Dommel hanteert een minder ruimhartige kwijtscheldingsnorm van 95 procent.
[i] Unie van Waterschappen, Waterschapsspiegel 2018. ’s-Gravenhage: Unie van waterschappen, blz. 33.
[ii] Gewogen naar het aantal vervuilingseenheden van huishoudens.
Algemeen
De heffing gebouwd wordt geheven van eigenaren van gebouwde onroerende zaken (vooral huiseigenaren). De waterschappen gebruiken de woz-waarde als grondslag voor deze heffing. De tarieven worden, net als bij gemeenten, uitgedrukt als percentage van de woz-waarde van de onroerende zaken. Waterschappen kunnen gebieden aanwijzen waar eigenaren een lager of juist hoger bedrag betalen dan in de rest van het waterschapsgebied. In de Waterschapswet is vastgelegd wanneer dit is toegestaan.
Tarieven
Waterschap Fryslân heeft net als vorig jaar het hoogste tarief (0,0616 procent van de woz-waarde). Amstel, Gooi en Vecht heeft ook net als vorig jaar het laagste tarief (0,0135 procent). Het (naar grondslag) gewogen gemiddelde tarief is 0,0318 procent. Dat is, gecorrigeerd voor de ontwikkeling van de woz-waarden als gevolg van hertaxatie, 1,0 procent hoger dan vorig jaar. Een huiseigenaar betaalt nu gemiddeld 79 euro voor de heffing gebouwd.
Achtergronden
Tariefverschillen worden, behalve door verschillen in toerekening aan groepen belanghebbenden en kostenverschillen, veroorzaakt door de grote verschillen in woz-waarde tussen waterschappen. Anders dan bij gemeenten vindt tussen waterschappen geen verevening van belastingcapaciteit plaats.[i] Bij lage woningwaarden is dan een hoger tarief nodig om een bepaalde opbrengst te behalen.
[i] Omdat waterschappen in toenemende mate projecten zullen uitvoeren waar niet alleen de inwoners en gebruikers van het waterschapsgebied van profiteren, en tariefverschillen tussen waterschappen maatschappelijk steeds minder worden geaccepteerd, zou er in de toekomst eigenlijk een Waterschapsfonds moeten worden opgericht waarmee de waterschappen de kosten onderling kunnen verevenen, zie C. Hoeben (2013), Financiële verhouding tussen waterschappen en rijk, Tijdschrift voor Openbare Financiën, 44(1), 58-65.
Algemeen
De afzonderlijke tariefontwikkelingen geven een beperkt beeld van de ontwikkeling van de waterschapslasten voor een huishouden. Op kaart 75 en 76 is daarom weergegeven welke bedragen huishoudens met een huurhuis in totaal betalen aan het waterschap en in welke mate deze bedragen zijn veranderd. Het bedrag dat huishoudens aan een waterschap betalen kan verschillen per gemeente. In enkele tientallen gemeenten is namelijk meer dan één waterschap actief. In die gevallen is berekend welk bedrag huishoudens gemiddeld betalen in die gemeente.
Kaarten 75 en 76 geven de lasten weer voor een meerpersoonshuishouden. Het enige verschil tussen een- en meerpersoonshuishoudens is dat een meerpersoonshuishouden drie keer zo veel betaalt voor de zuiveringsheffing als een eenpersoonshuishouden.
Waterschapslasten huurder
Huishoudens met een huurwoning betalen het waterschap een zuiveringsheffing en een ingezetenenheffing. Gemiddeld betalen huurders in 2019 259 euro aan het waterschap. Dat is een stijging van 2,3 procent (5,87 euro). De lasten zijn het hoogst in Delfland. Hier is een huishouden in een huurwoning 404 euro kwijt. De lasten zijn het laagst in de Dommel waar een huurder 189 euro betaalt.
