1 Gemeentelijke herindeling en artikel 12-status

Gemeentelijke herindeling

Van 2018 op 2019 is het aantal gemeenten met 25 afgenomen tot 355. Op de kaart hiernaast zijn de gemeenten ingekleurd die de afgelopen jaren zijn heringedeeld.

Het kabinet (Rutte II) streefde aanvankelijk naar een radicale vermindering van het aantal gemeenten. Opschaling zou de bestuurskracht van gemeenten vergroten, en op termijn een miljard euro aan kosten besparen (volgens het regeerakkoord). Uit onderzoek blijkt echter dat herindelingen niet tot lagere uitgaven leiden.[i] Rutte II heeft later de opschalingsambities beperkt. Het kabinet Rutte III vind het wenselijk dat gemeenten die langdurig afhankelijk zijn van samenwerking worden samengevoegd.[ii] Het initiatief hiertoe wordt bij de provincies gelegd. Uit onderzoek blijkt echter dat ook grotere gemeenten veel samenwerken, en dat herindeling niet leidt tot minder samenwerking.[iii]

De figuur onder de kaart laat zien dat het aantal gemeenten al jaren gestaag afneemt. Bij het doortrekken van de bestaande trend zou Nederland in 2051 nog maar één gemeente overhebben.

Sommige heringedeelde gemeenten hanteren voor een aantal gemeentelijke belastingen nog verschillende tarieven in de territoria van de opgeheven gemeenten. In deze uitgave worden daarom de binnengemeentelijke tariefgebieden afzonderlijk weergegeven. De relevante binnengrenzen zijn op de kaart hiernaast wit ingetekend.

Artikel 12

Gemeenten die in ernstige financiële problemen verkeren, kunnen op grond van artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet een aanvullende uitkering aanvragen. Dit kan als de algemene middelen van de gemeente aanmerkelijk en structureel tekortschieten om in de noodzakelijke behoeften te voorzien, terwijl de eigen inkomsten zich op een redelijk peil bevinden. Dit laatste betekent (in 2019) concreet dat afvalstoffenheffing en rioolheffing kostendekkend moeten zijn en dat het gewogen gemiddelde ozb-tarief ten minste 0,1905 procent van de woz-waarde moet bedragen. Niet-kostendekkende tarieven voor riool en reiniging zijn alleen toegestaan voor zover deze door een hoger ozb-tarief worden gecompenseerd.

Artikel 12-gemeenten zijn dus genoodzaakt hoge tarieven te hanteren. Of dit ook altijd tot hoge lasten voor hun inwoners leidt, hangt af van de waarde van de onroerende zaken binnen deze gemeenten.

Aantal artikel 12-gemeenten gestabiliseerd

In de jaren tachtig van de vorige eeuw hadden nog tientallen gemeenten de artikel 12-status. Sindsdien is dit aantal gestaag teruggelopen, onder meer door de voortdurende gemeentelijke herindelingen en de invoering van de nieuwe Financiële-verhoudingswet uit 1997, die beter rekening houdt met kostenverschillen tussen gemeenten.[iv] Dit jaar is er, net als vorig jaar, één artikel 12-gemeente.[v] Op de kaart is die gemeente (Vlissingen) geel gekleurd.

Het artikel 12-vangnet is specifiek Nederlands. Andere landen zijn huiverig om gemeenten in nood te redden, omdat dit onverantwoordelijk beleid zou uitlokken. In Nederland zijn daar echter geen aanwijzingen voor.[vi]

Aantal Nederlandse gemeenten sinds 1950


[i] B. Geertsema (2017). The economic effects of municipal amalgamation and intermunicipal cooperation. Groningen: University of Groningen, en M.A. Allers, J.B. Geertsema (2014). Geen grotere doelmatigheid door herindeling gemeenten, ESB, juni 2014, blz. 406-409. Onderzoek in Denemarken komt tot dezelfde conclusie, zie J. Blom-Hansen, K. Houlberg, S. Serritzlew en D. Treisman (2916). Jurisdiction Size and Local Government Policy Expenditure: Assessing the Effect of Municipal Amalgamation, American Political Science Review, 110, 812-831.

[ii] VVD, CDA, D66 en ChristenUnie. Vertrouwen in de toekomst. Regeerakkoord 2017-2021. 10 oktober 2017.

[iii] M.A. Allers (2019), Gemeentelijke fusies leiden niet tot minder samenwerking, ESB 104 (4770), 14 februari 2019, 76-79.

[iv] M.A. Allers (2014), The Dutch local government bailout puzzle, Public Administration, 93, 451-470.

[v] Lelystad is formeel wel een artikel 12-gemeente, maar materieel niet. In het verleden zijn voor Lelystad zogeheten ICL-gelden aan het gemeentefonds toegevoegd en via artikel 12 aan die gemeente uitgekeerd. Sinds 1998 krijgt Lelystad geen reguliere artikel 12-uitkering meer, maar worden de aan het gemeentefonds toegevoegde gelden nog wel via artikel 12 uitgekeerd. Die uitkering komt dus niet meer ten laste van de collectiviteit van de gemeenten, zoals bij artikel 12-uitkeringen gebruikelijk is.

[vi] M.A. Allers (2014), The Dutch local government bailout puzzle, Public Administration, 93, 451-470.

2 Waardeontwikkeling woningen

Taxatie

De waarde van woningen en van niet-woningen wordt jaarlijks opnieuw vastgesteld, waarbij het peiljaar telkens een jaar opschuift. Voor 2019 geldt de waarde op 1 januari 2018. Vorig jaar was dat 2017. Helaas kan de nieuwe waarde van sommige objecten pas in een laat stadium definitief worden vastgesteld (onder meer als gevolg van bezwaar- en beroepsprocedures), zodat gemeenten hun definitieve ozb-tarieven pas laat kunnen vaststellen. De ozb-tarieven moeten weliswaar voor het begin van het jaar worden gekozen, maar mogen in de loop van het jaar nog worden verlaagd (niet verhoogd).

De waarde van de onroerende zaken binnen de gemeentegrenzen kan ook zijn toegenomen door nieuwbouw (of afgenomen door sloop). Deze zogeheten areaalontwikkeling wordt bij de waardeontwikkeling niet meegerekend. De waardeontwikkeling wordt in deze atlas gebruikt om de mutatie van de ozb-tarieven te corrigeren. Immers, hogere waarden leiden vaak tot lagere tarieven, en andersom. Om de reële tariefontwikkeling te berekenen wordt voor de waardeontwikkeling gecorrigeerd.

Waardeontwikkeling woningen

De definitieve waardemutaties waren nog niet beschikbaar op het moment dat deze atlas is samengesteld. De vermelde waardeontwikkelingen betreffen voorlopige cijfers, verzameld door de Waarderingskamer. De gemiddelde waardeontwikkeling van woningen varieert van 1,6 procent in Pekela tot 16,1 procent in Diemen. Het landelijke gemiddelde bedraagt 8,7 procent. Voor 57 procent van de gemeenten geldt dat de waardeontwikkeling tussen de 3 en de 7 procent ligt.

21 Rioolheffing: tariefsystemen gebruikersheffing

De rioolheffing kan van de eigenaar (aansluitrecht), van de gebruiker (afvoerrecht) of van allebei worden geheven. Bij de gebruikersheffing gaat het vaak om een vast bedrag. Verder kan het tarief zijn gekoppeld aan het waterverbruik, de huishoudensomvang of de woz-waarde van de woning. In 2004 was Wijchen de enige gemeente die het gebruikerstarief koppelde aan de woz-waarde. Nu doen 8 gemeenten dat.

Dit jaar woont 8,9 procent van de bevolking in gemeenten waar het te betalen bedrag afhangt van het waterverbruik. Bij de rioolheffing is het eenvoudiger om het principe “de vervuiler betaalt” in te voeren dan bij de afvalstoffenheffing. Dat komt omdat de praktische problemen van het heffen naar rato van het watergebruik veel kleiner zijn: ontwijking (afvaltoerisme) is niet mogelijk, en in vrijwel alle woningen zijn watermeters geïnstalleerd. Uit onderzoek blijkt echter dat watergebruik minder gevoelig is voor prijsprikkels dan afvalaanbod.  In diftargemeenten ligt de rioolheffing ook niet lager dan in niet-diftargemeenten, zoals bij de afvalstoffenheffing wel het geval is.

Een aan het waterverbruik gekoppeld tarief dat tot 250 kubieke meter of meer een vast bedrag is, is in de kaart ingekleurd als een vastrecht. Omdat weinig huishoudens over deze drempel komen is een dergelijke tariefdifferentiatie in de praktijk immers voornamelijk voor bedrijven effectief (zie ook de verantwoording).

Percentage van de bevolking per tariefsysteem

27 Woonlasten eenpersoonshuishouden met eigen woning

Maatstaf

Ozb, rioolheffing en afvalstoffenheffing vormen samen, na aftrek van een eventuele heffingskorting (in de 8 grijs-omlijnde gemeenten op kaart 27), de gemeentelijke woonlasten voor huishoudens met een eigen woning. Op de kaart hiernaast zijn eigenaren- en gebruikersheffingen samengevoegd. Huurders betalen minder aan de gemeente dan de kaart aangeeft (zie hiervoor kaart 31 en 32), maar de eigenarenheffingen kunnen bij hen (deels) in de huurprijs zijn opgenomen.

Er is discussie mogelijk over de beste manier waarop een woonlastenindicator kan worden samengesteld.[i] De kaart laat het bedrag zien dat een eenpersoonshuishouden in een woning met een gemiddelde waarde moet betalen. Met kwijtschelding is hier nog geen rekening gehouden (zie hiervoor kaart 40 tot en met 42). De gemiddelde woonlasten voor een meerpersoonshuishouden staan op kaart 28. Het gemiddeld betaalde bedrag voor een bepaald huishoudenstype geeft de beste indruk van de woonlasten voor huishoudens.

Vanuit de gemeenten gezien heeft deze woonlastenindicator het belangrijke nadeel dat geen rekening wordt gehouden met het feit dat gemeenten met relatief dure woningen minder geld uit het gemeentefonds krijgen. Deze gemeenten moeten daarom meer belasting binnenhalen om een gelijkwaardig voorzieningenniveau aan te kunnen bieden. Gemeenten met hoge woonlasten beschikken dus niet altijd over veel middelen om voorzieningen te bekostigen. Kaart 30 geeft een beeld van de bedragen die de gemeenten van de woonlasten overhouden (netto woonlasten).

Cijfers

De hoogste eenpersoonslasten voor een gemiddelde woning vinden we in Bloemendaal, met 1.330 euro. Blaricum bezet met 1.034 euro de tweede plaats. De meeste dure gemeenten hebben gemeen dat het gemiddelde huishoudensinkomen en de gemiddelde woningwaarde ver boven het landelijke gemiddelde liggen. Zoals gezegd hangt dit mede samen met de verdeelsystematiek van de algemene uitkering, die gemeenten met hoge woz-waarden in de praktijk dwingt tot hoge lasten.

Het goedkoopst is dit jaar Aalten (422 euro). Daarna komt Baarle-Nassau (472 euro). Gemeentelijke woonlasten voor eenpersoonshuishoudens kunnen in de ene gemeente dus 3,2 keer zo hoog zijn als in de andere. Het gewogen gemiddelde ligt op 672 euro. Dat is 21 euro (3,3 procent) hoger dan vorig jaar.

Heffingskorting

Gemeenten kunnen een heffingskorting verlenen, een overblijfsel uit de tijd van de zogeheten zalmsnip die tot 2005 bestond. Als de heffingskorting is gekoppeld aan een bepaalde belasting is het desbetreffende bedrag door ons simpelweg afgetrokken van het desbetreffende tarief. Alleen in de overige gevallen spreken wij in deze atlas nog van een heffingskorting.

Deze heffingskorting bestaat in 2019 in 8 gemeenten, één meer dan vorig jaar. De korting varieert van 16 euro in Veldhoven tot 181 euro voor in De Ronde Venen. De Ronde Venen compenseert via de heffingskorting het bedrag dat netbeheerders en het drinkwaterbedrijf de afgelopen jaren hebben doorberekend in hun tarieven omdat de gemeente hen precariobelasting oplegt. Het is efficiënter om als gemeente geen precariobelasting in rekening te brengen bij nutsbedrijven dan om dat wel te doen en dan vervolgens de opbrengst te gebruiken om de inwoners te compenseren. Inwoners uit andere gemeenten, die veelal niet profiteren van de voorzieningen van de heffende gemeenten betalen ook mee via de netbeheerder, maar ontvangen geen compensatie (zie ook kaart 35).


[i] Zie ook de Atlas van de lokale lasten 2001, blz. 15-18.

40 Kwijtscheldingsmogelijkheden afvalstoffenheffing

Kwijtscheldingsbeleid

De voorwaarden waarbinnen gemeenten kwijtschelding mogen verlenen van belastingen en heffingen zijn door het Rijk nauw omschreven.[i] De gemeenteraad heeft slechts de vrijheid te besluiten minder kwijt te schelden dan de rijksregels toestaan (bij afzonderlijk besluit), of zelfs in het geheel geen kwijtschelding te verlenen.[ii] Gemeenten kunnen zelf bepalen welke gemeentelijke belastingen onder het kwijtscheldingsbeleid vallen. Aan kwijtschelding waren in het verleden hoge uitvoeringskosten verbonden. Kwijtschelding is echter steeds meer geautomatiseerd mogelijk wat de kosten drukt. Eén gemeente (Brummen) kent geen kwijtschelding, maar wel een soortgelijke regeling onder de vlag van het armoedebeleid. Op die manier is het mogelijk te ontkomen aan de strenge (rijks)voorwaarden, vooral wat betreft de individuele toetsing en de vermogensnorm.

Afvalstoffenheffing

In 2019 is in alle gemeenten kwijtschelding mogelijk van de afvalstoffenheffing (zie kaart 40). Verreweg de meeste gemeenten staan in principe volledige kwijtschelding toe, mits aan alle voorwaarden op het gebied van inkomen en vermogen wordt voldaan.

36 procent van de gemeenten stelt een plafond aan het kwijt te schelden bedrag. Dit kan een vast bedrag zijn, of een deel van de aanslag. Dit komt vooral voor bij gemeenten die het tarief hebben gekoppeld aan de hoeveelheid aangeboden afval (diftar). Door bijvoorbeeld alleen kwijtschelding te verlenen van het vastrechtgedeelte blijft de prikkel behouden om de afvalstroom te beperken. Ook wordt zo voorkomen dat buren hun afval gratis in de container kunnen gooien van iemand waarvan de aanslag toch wordt kwijtgescholden.

Groningen scheldt ten hoogste 57 procent van het aanslagbedrag kwijt. Met ingang van 2007 krijgen mensen die vijf jaar of langer op het sociale minimum zitten wel volledige kwijtschelding van de afvalstoffenheffing.

Kwijtscheldingsnorm

Alle gemeenten die kwijtschelding verlenen hanteren de maximale kwijtscheldingsnorm van 100 procent.[iii] In de praktijk betekent een norm van 100 procent dat huishoudens met inkomen op bijstandsniveau voor kwijtschelding in aanmerking komen, mits zij de vermogenstoets doorstaan. Bij een norm van 90 procent, die door het Rijk wordt gehanteerd, komen alleen huishoudens met uitzonderlijk hoge vaste lasten in aanmerking voor kwijtschelding.


[i] Om na te gaan of iemand voor kwijtschelding in aanmerking komt, wordt eerst nagegaan of vermogen aanwezig is. Is dat zo, dan kan geen kwijtschelding worden verleend. Dit betekent dat huizenbezitters pas voor kwijtschelding in aanmerking komen nadat zij hun huis hebben “opgegeten”. In de praktijk is deze vermogenstoets soms minder streng dan op papier. Vermogen is moeilijk te controleren. Is geen vermogen aanwezig, dan dient de betalingscapaciteit te worden vastgesteld. Is die ontoereikend, dan kan kwijtschelding worden verleend. Om de betalingscapaciteit vast te stellen wordt eerst het netto besteedbare inkomen berekend: dit is het netto inkomen na aftrek van een aantal vaste lasten. Van het netto inkomen worden vervolgens de kosten van bestaan (ook wel: kwijtscheldingsnorm) afgetrokken. Met ingang van 1996 is het lagere overheden toegestaan een norm te hanteren van maximaal 100 procent van de relevante bijstandsnorm (het Rijk zelf blijft het percentage van 90 hanteren, dat vroeger ook voor lagere overheden gold). Is de aldus vastgestelde betalingscapaciteit positief, dan moet (zo nodig) 80 procent hiervan voor belastingbetaling worden opgeëist. De rest kan worden kwijtgescholden. Is geen betalingscapaciteit aanwezig, dan kan de gehele belastingschuld worden kwijtgescholden.

[ii] Daarnaast kan de gemeente sinds 2011 kwijtschelding verlenen aan ondernemers zonder personeel. Sinds 2012 mogen de kosten van kinderopvang worden meegenomen bij de berekening van het besteedbare inkomen en kunnen voor huishoudens die AOW-gerechtigd zijn aangepaste inkomensnormen worden gehanteerd.

[iii] Een kwijtscheldingsnorm van 100 procent betekent dat de kosten van bestaan op 100 procent van de relevante bijstandsnorm worden gesteld. De kosten van bestaan worden geacht eerst uit het inkomen te worden bestreden. Alleen als er dan nog inkomen over is, is geld beschikbaar voor het betalen van belasting.

43 Toeristenbelasting: Tariefsystemen

Algemeen

Het aantal gemeenten dat toeristenbelasting hanteert groeit al jaren gestaag.[i] Dit jaar kent 83 procent van de gemeenten een toeristenbelasting. 9 (delen van) gemeenten voeren deze in. Geen enkele gemeente schaft de belasting dit jaar af.

De tariefstructuur van de toeristenbelasting kan buitengewoon ingewikkeld zijn, met aparte tarieven voor campings, bungalows, diverse soorten hotels, enzovoort. Wij hebben primair gekeken naar hotelovernachtingen. Waar geen hotel is kan de belasting betrekking hebben op een overnachting in een pension of op een camping.

Tariefsystemen

Een vast bedrag per overnachting komt het meest voor (in 76 procent van alle gemeenten, zie de figuur onder de kaart). Soms wordt wel reductie gegeven voor scholen of andere groepen. Ook komt het voor dat het te betalen bedrag afhangt van de overnachtingsprijs (in 4,8 procent van de gemeenten) of het aantal sterren van het hotel (0,8 procent). Dit komt met name voor bij de grote steden. In sommige gemeenten betalen kinderen een lager tarief (bijvoorbeeld in Rucphen) of geen toeristenbelasting (bijvoorbeeld in Alkmaar). Op Schiermonnikoog is de eerste overnachting duurder dan latere overnachtingen bij een meerdaags verblijf. Op Ameland, Terschelling en Vlieland betalen toeristen niet alleen een bedrag per overnachting, maar ook een bedrag voor aankomst op het eiland. Dat laatste zit verwerkt in het tarief van de veerboot.

Forfaitaire bedragen

Veel gemeenten maken gebruik van forfaitaire bedragen. Een hotel of camping wordt dan bijvoorbeeld aangeslagen voor een van tevoren vastgesteld aantal overnachtingen. Is het werkelijke aantal lager, dan kan de eigenaar verzoeken conform het feitelijke overnachtingstarief te worden aangeslagen.

 

 

Percentage van de bevolking per tariefsysteem


[i] Zie C. Hoeben (2018), Gemeenten heffen vaker en méér toeristenbelasting, ESB, https://esb.nu/kort/20040294/gemeenten-heffen-vaker-en-meer-toeristenbelasting

48 Tarief paspoort

Algemeen

Om naar het buitenland te kunnen reizen is een geldig paspoort of een geldige identiteitskaart nodig. Een identiteitskaart is iets goedkoper dan een paspoort, maar wordt lang niet door alle landen geaccepteerd. Een paspoort wel. Beide reisdocumenten zijn verkrijgbaar bij de gemeente waar men staat ingeschreven. Paspoorten en identiteitskaarten voor iemand die jonger is dan 18 jaar zijn goedkoper dan de hier weergegeven bedragen. Dergelijke identiteitspapieren zijn dan vijf jaar geldig.[i] We gaan hier uit van identiteitspapieren voor volwassenen die tien jaar geldig zijn.

Tarief

Voor zowel paspoorten als identiteitskaarten geldt een maximumtarief. Het maximumtarief voor een paspoort is 71,37 euro. Hiervan is 40 euro voor het Rijk (5,39 meer dan vorig jaar) en 31,37 (0,68 euro meer dan vorig jaar) euro voor de gemeente. Kaart 48 laat zien hoeveel een paspoort in iedere gemeente kost. Sommige gemeenten geven in bepaalde perioden kortingen om te voorkomen dat er in piekperioden grote drukte ontstaat bij de loketten. Hiermee is in de kaart geen rekening gehouden.

Het goedkoopste paspoort wordt verstrekt door Noordwijk (62,50 euro). Het duurst zijn de 271 gemeenten die het maximumtarief hanteren (71,37 euro of het afgeronde bedrag (71,35 euro)). Het maximumtarief is in de praktijk dus het standaardtarief geworden.

De gemiddelde prijs bedraagt 70,68 euro. Dat is een stijging van 5,46 euro (8,4 procent) ten opzichte van vorig jaar. Deze stijging komt voornamelijk doordat het rijksdeel, het deel van het tarief dat voor het rijk is, is gestegen (5,39 euro).


[i] Het maximumtarief voor een paspoort voor iemand die jonger is dan 18 jaar is 53,97 euro, het maximumtarief voor een identiteitskaart voor iemand die jonger is dan 18 jaar 29,95 euro.

56 Dakkapel

Omgevingsvergunning

Sinds 1 oktober 2010 zijn vergunningen voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu allemaal gebundeld in de omgevingsvergunning. Van deze vergunningen trekken de kosten voor het bouwen en verbouwen van woningen de meeste aandacht. Er is kritiek op de verschillen in de tarieven die gemeenten hiervoor rekenen, en op de onduidelijkheid over de achtergronden van deze verschillen. Gemeenten mogen niet verdienen aan de kosten die ze in rekening brengen. De ene gemeente maakt echter hogere kosten dan de andere en, belangrijker nog, hanteert een andere methode om deze kosten over de aanvragers te verdelen. Het is moeilijk om objectief vast te stellen hoe hoog de kosten zijn van een aanvraag voor een dakkapel in verhouding tot die van een nieuwbouwwoning. Een gemeente waar de ene soort aanvraag relatief duur is kan voor een andere aanvraag juist goedkoop zijn. Daar komt bij dat de aantallen aanvragen op voorhand niet bekend zijn, en per jaar sterk kunnen variëren.

Er is ook kritiek op de verschillende tariefsystemen die gemeenten hanteren. Het tarief kan een vast percentage van de bouwsom zijn, maar ook zaagtandconstructies komen voor. De gemeente hanteert in dat geval gestaffelde bouwkosten en per staffel geldt een vast bedrag. De Hoge Raad heeft in 2017 bepaald dat zo’n tariefsysteem niet in strijd hoeft te zijn met de wet of een rechtsbeginsel.[i]

De kaarten hiernaast geven de bedragen per gemeente voor drie verschillende bouwprojecten. In de meeste gevallen zijn de kosten van een vergunning gekoppeld aan de bouwkosten. Waar dat niet het geval is, is de desbetreffende gemeente grijs gelaten.

Dakkapel

Niet elke dakkapel is vergunningsplichtig. Dat hangt onder meer af van de omvang en de ligging. Kaart 56 gaat uit van een dakkapel waarvoor wel een vergunning moet worden aangevraagd, en van bouwkosten ter hoogte van 10.000 euro exclusief btw.

Een vergunning voor een dergelijke dakkapel is het goedkoopst in Leiden: 41 euro. Voorschoten is met 960 euro het duurst. De gemiddelde kosten bedragen 337 euro, 0,7 procent meer dan vorig jaar. In 63 procent van de gemeenten liggen de kosten tussen 200 en 400 euro.


[i] Hoge Raad 30 juni 2017, nr. 16/05127.